5%以下，这是伦敦、纽约、东京等国际大都市工业用地占建设用地的一般比重。25.6%，这是几年前上海工业用地在建设用地中的占比，且地均工业总产值仅为纽约的1/2、东京的1/4。

　　不仅如此，上海开发区土地利用绩效评价显示，工业园区之间，土地利用效益差异较大，用地绩效不均，各类开发区之间差异达数倍甚至几十倍。数据背后，反映的是上海工业用地占比过高、产出效率偏低的现实问题。

　　面对建设用地总量接近规划天花板，如何挖掘潜力、盘活存量？产业园区低效用地，如何二次开发？上海面临挑战。

　　企业可自行开发，土地权利人积极性提高

　　“以前，不少工业用地被政府收储了。没开发的老厂房，评估后值不了多少钱。而且土地二次开发的利益也和企业没什么关系。”上海华鑫股份有限公司总经理曹宇说。

　　华鑫隶属由上海仪表局转制的上海仪电控股集团，2009年起退出制造业，进军商务不动产。仪电下属企业不少，工业用地面积大。但土地收储模式下，原土地权利人积极性不高。

　　当前，我国改变城镇低效用地再开发主要是政府主导。如何鼓励土地权利人和社会资本参与开发？如何调动各方参与改造开发的积极性？

　　为此，上海允许原土地权利人以单一主体或联合开发体形式，按规划在公益优先前提下，存量补地价，自行开发；被收储后公开出让的工业用地，原土地权利人可分享一定比例的土地收储收益。

　　“现在，我们自己开发建设，提升产业能级。”位于漕河泾新兴技术开发区东区的华鑫天地一期，占地面积2.6万平方米，原老厂房一直低效使用。经过改造，建筑面积增加到5.8万平方米，引进了雀巢、摩拜、可可空间等。“原来租金每天每平米1元多，现在5元多。”华鑫副总经理蔡勇说，10—12年就可收回改造成本。

　　“自己二次开发收益高，所以我们也更加积极。”曹宇说。

　　通过定向供地等政策，支持产业转型

　　松江区真诺测量仪表公司，几年前想把原有单层厂房推倒重建，把精密测量仪表的生产空间扩容近5倍，但一直未能成功。

　　不久前，该公司总投资7000万元的扩容项目正式开工，年销售额将达7亿元，而松江区减免了真诺测量的土地出让价款。这得益于上海创新规划土地政策，推进具有全球影响力的科创中心建设。

　　一方面，降低产业转型发展成本。对存量工业用地提高容积率的，各区政府可以集体决策确定应缴土地价款的收取比例；以弹性年期出让的，可在出让合同中约定土地使用权到期续期条件，区政府集体决策确定续期价格。“对于符合科创中心建设的产业，政府都能予以优惠。不像以前，必须符合硬性规定。”业内人士分析。

　　另一方面，支持园区平台建设。在供地方式、物业持有要求上，园区平台可以“带产业项目”挂牌，取得标准厂房类工业用地、研发总部通用类用地；在明确产业准入、利用绩效等管理要求的前提下，可将50%的物业转让给创新型企业。“对好的产业项目，相关部门可以定向供地。”业内人士表示，一半物业可转让也减轻了园区开发企业的资金压力。以前，开发企业必须全部持有，不得转让。

　　此外，为鼓励引导增加产业园区的配套服务功能，相应政策把工业用地配套服务设施比例，由原来占总面积不超过7%提高到不超过15%；创新土地混合利用和建筑复合使用，实行规划混合利用引导表的弹性规划制度。

　　确保增加公共空间，防止企业只顾逐利

　　漕河泾开发区东区的华鑫天地、华鑫中心内，现代化建筑与绿树、庭园相映，全开放的花园式空间，成了附近居民蕞喜爱的休闲处。

　　“存量盘活更新改造，就要这样！确保增加公共服务设施和公共空间，坚持公益优先。”上海市规土局相关负责人说，为防止开发企业一心逐利，出台了相关办法。

　　对整体转型项目，应优先保障公益性设施建设，然后进行经营性开发。其中，公益性用地比例必须符合控制性详细规划要求。对零星盘活项目，应向政府无偿提供不低于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设。如无法提供公益性建设用地的，应将不少于15%的经营性物业产权无偿提供给区县政府相关部门，用于公共用途。

　　另外，注重长效机制，实施土地全生命周期管理，明确物业持有要求，减少投机风险。办法规定，转型为产业类项目的，以自用为主；转为研发总部通用类项目的，须持70%以上的物业；转为商办用地的，整体转型区域内的开发单位，须持50%以上的物业；零星转型的开发单位，须持60%以上的物业。

　　如今，上海市已有96个项目、约629公顷存量工业用地纳入盘活转型计划。其中，25个项目、约354公顷土地完成转型方案，11个项目、约82公顷土地完成土地转型手续，开始建设。

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　　【责任编辑】王秀敏（PO001）

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